于连莉

　　党的二十大报告提出，“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化”。在大力推动实体经济振兴的背景下，加快工业用地高效利用，对青岛主动融入新发展格局，促进实体经济高质量发展具有重要的支撑作用。

　　青岛工业用地现状

　　随着青岛进入中高端产业发展阶段，工业用地布局分散、产业效益不佳、升级改造困难、用地综合评价机制不健全等问题逐渐凸显。

　　第一，用地布局上存在“小聚集、大分散”问题。目前全市工业用地空间布局较为破碎化，主要集中在胶州湾北部区域，呈现局部集聚、总体分散的特征。胶州湾外围点状散布工业用地多位于镇村，与居住生活功能混杂布置，布局较为无序。

　　第二，产业效益上存在“老旧衰，效益低”问题。全市工业依然以通用与专用设备制造、农副食品加工业、纺织服装服饰业等传统制造业为主，计算机、通信和其他电子设备制造及生物医药等高新产业并未形成明显的集群效应。同时，我市工业用地供给量多年位于全国前列，但工业增加值较国内先进城市还有一定差距，用地产出效益不高。

　　第三，升级改造上存在“较粗放、改造难”问题。工业用地利用方式较为粗放，工业用地升级改造难度较大，主要表现在地价体系、交易规则、土地补偿等细则尚不完善，致使工业用地改造在引入市场资本、后续开发、权益保障方面存在较大障碍。

　　第四，用地管理上“全周期、差别化”综合评价机制有待完善。工业用地全生命周期管理工作机制没有建立，部门间职责界限模糊，难以落实履约监管主体责任。同时，缺少管理平台支撑，用地综合评价追踪工作难以实现。此外，由于缺乏退出机制，导致闲置低效用地长时间难以改变用途。

　　高质量发展视角下，工业用地高效率利用的建议

　　基于青岛工业用地管理经验，结合上述实际问题，聚焦高标准保护、高效能开发、高水平治理等方面，建议从高质量发展视角推动工业用地高效率利用，确保实体经济高质量发展。

　　一是强化规划引领，完善协调机制。一方面，以国土空间总体规划为引领，以产业发展规划、城市更新规划、低效用地再开发规划等相关规划为抓手，从市域、区市、重点镇街与产业园区等不同角度明确工业用地总体规模，有序引导工业用地增量发展、存量优化；合理确定产业发展方向，完善产业空间布局，协调好产业发展空间与用地保障的关系，形成圈层布局、链式发展、特色错位、集约高效的产业发展格局。同时，加强规划土地执法监察，对工业用地擅自改变用途的，责令限期改正，恢复产业用途，对于违法情节严重，在规定期限内未完成整改的，按照约定解除出让合同，无偿收回建设用地使用权。另一方面，针对产业招商、用地供给、履约监管、综合评价，低效用地盘活、平台建设、用地退出等工业用地全生命周期管理工作，构建上下联动、部门协调的市区两级协调机构，负责工业用地全生命周期管理重大事项的统筹、协调及决策。在此基础上，明确市直部门的业务指导与检查监督职责，明确区市政府作为辖区内工业用地全生命周期管理工作具体执行的责任。健全工业用地全生命周期管理联合监管机制，按照“谁提出，谁监管，谁负责”的原则，落实主体责任，杜绝“不敢管、不能管、不愿管”的现象，以此保障工业用地全生命周期管理工作开展的整体性。

　　二是加强底线约束，创新利用方式。根据城市定位及产业发展需求，合理划定一二级工业区块控制线，实施分级保护、闭环管理，整体把控工业用地配置规模与结构，稳定全市工业用地供应规模，为集中连片的规模性重大项目预留战略空间，引导新增工业项目向控制线内集聚，保障实体经济发展。同时，制定符合市场需求与城市发展规律的工业用地配置时序，从供给侧遏制城镇无序扩张、产业发展频繁换向导致园区经济形不成合力等现象。此外，通过城市更新、低效用地再开发、历史文化名城保护等相关政策，明确工业用地整合升级模式与设计条件，鼓励综合运用厂房加层、增资技改、整治提升改造等多种方式提高土地利用水平，倡导集中成片的存量工业用地区域整体转型，允许园区平台等专业企业参与原权利人为主导的联合体，通过存量补地价方式办理用地手续，实施转型开发。实现老旧工业区升级改造、低效工业用地再开发，工业遗存活化利用，土地复合利用，引导存量工业用地向新型产业用地调整，并注入都市产业、众创空间、楼宇经济等功能，构建创新创业空间。由以存量优化的方式，逐步转移到产业转型升级，解决工业用地出现的批而未供、供而未用、闲置低效问题，实现新旧动能转换、促进产城融合。

　　三是完善用地政策，建设保障体系。完善用地政策，应充分考虑决策管理的闭合关系，通过合理设计规划、行政、法律、金融财税等多方位的政策，架构工业用地高质量利用的政策保障体系。首先，要推进要素市场化配置改革，发展培育建设用地一二级市场，完善城乡基准地价、标定地价的制定，健全要素市场运行机制，实现工业用地有序开发与增值收益合理分配。其次，调整完善产业用地政策，聚焦工业领域重点产业链，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给，实施工业用地战略留白，保障重大项目用地需求。再次，再造项目准入流程，建立专业、科学、客观的项目遴选机制，把好“审核关”，并强化项目履约监管，实施项目履约保障金或履约保函制度，把好“验收关”。此外，探索深化实施“亩产效益”评价结果运用，根据工业企业“亩产效益”综合评价结果，落实差别化用地政策，对评价为C类、D类企业，不再提供新增建设用地，禁止参与工业用地招拍挂竞买活动，且禁止与C类及D类企业之间的土地使用权转让，同时对于用电、用水、用气方面实施差别化价格，不支持或取消申报各类扶持项目，鼓励主动关停退出等。最后，研究制定升级改造规划土地政策，健全工业用地配置制度，探索工业用地弹性出让方式，建立健全符合产业成长的工业用地使用年期，加强工业用地供后监管与信用约束，通过正向激励与负向监管，推动工业用地高质量利用。

　　四是优化评价机制，提高土地效益。以提高土地利用质量和效益为目的，有效建立工业用地“准入—供给—监管—退出”全生命周期管理机制，是工业用地高质量利用的重要手段。首先，统筹研究青岛产业发展导向，明确青岛重点支持、鼓励发展的产业目录及限制、禁止用地的产业目录，并通过全面推行工业用地“标准地”出让，明确固定资产投资强度、建筑容积率、单位能耗标准、单位排放标准、亩均收入等各项要求，严把工业用地准入关口。其次，加强市级统筹，制定工业用地年度供给计划，以差别化配置方式分类供应工业用地，实现大项目单独供地，小项目进入园区，并针对项目类型、用地类型与所在区域实施差别化地价政策，从而不断优化工业用地供给能力。再次，通过持续开展工业用地绩效调查评估，运用数字技术搭建市区统筹、部门协同的工业用地全生命周期管理平台，将工业用地的经济、社会、环境等指标及土地使用条件、利用绩效等履约情况纳入共享平台，并完善年度补充更新机制，实现工业用地全程全行业全企业监管。最后，以“亩产效益”评价为根本建立工业用地及产业园区分阶段分指标评估机制，对项目业态、固定资产投入强度、亩均税收、亩均销售收入、亩均工业增加值、单位能耗、单位污染物排放、研发经费投入强度、全员劳动生产率等进行科学评估，并以“出让合同”与“监管协议”为基础，将具体退出标准作为约束性指标写入“出让合同”与“监管协议”，明确政府优先回购权，分类引导低效工业用地有序退出。

　　（作者单位：青岛市城市规划设计研究院 本文系2021年度青岛市社会科学规划研究项目 编号QDSKL2101371）