王俊杰  段 磊

 随着进入新经济时代，产业发展边界逐渐模糊，规制不断变化，新业态层出不穷。法定机构模式通过灵活多变的形式日益成为重要政策工具，在专业化精准化服务供给、创新公共领域管理、促进园区治理模式转型等方面具有现实借鉴意义。

 一、法定机构的涵义及发展历程

 法定机构一般指依法赋权、具有独立法人地位、运行方式灵活自主、不纳入政府机构序列和公务员管理体系、不以盈利为目的公共机构。

 英国在19世纪30年代开始确立执行机构制度，建立了执行机构来执行公共政策和提供公共服务，隶属于政府部门，接受英内阁内设办公厅或相关主管部门管理。美国诸多独立管制机构名义上服从于联邦行政部门，但拥有独立的行政权力，集立法、司法、行政三权于一身，如1975年成立的州际贸易委员会。法国在“二战”后也涌现出类似的公务法人。日本从2001年起推行法定机构模式，并制定了专门法律——《独立行政法人通则法》。新加坡法定机构位势最高，由法定机构来执行政府内阁部门制定的国家长期战略以及经济社会中长期的发展规划。我国香港上世纪80年代引入法定机构模式，目前已设立250个左右，它们根据香港法例的个别条例成立并受相应监管，一个法定机构对应一个条例，实行类似企业法人的管理架构。

 1993年4月，海南省率先成立了国内首个法定机构——海南洋浦经济开发区管理局。2007年，深圳市《关于推行法定机构试点的意见》开始推行法定机构试点。2008年6月，深圳市城市规划发展研究中心成立，实行法定机构的管理方式和运行机制。2010年2月，深圳市前海深港现代服务业合作区管理局设立，是全国首家区域治理型法定机构，作为市政府直属派出机构。2011年，原广东省编办《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作指导意见》提出，法定机构试点工作是深化行政体制改革和事业单位分类改革的重要举措。2012年，佛山市顺德区通过《中共顺德区委关于开展法定机构试点的工作意见》，陆续成立社会创新中心、人才发展服务中心、产业服务创新中心、文化艺术发展中心、城市更新发展中心等5个法定机构。2015年7月，青岛市在蓝谷高新区试点法定机构制度，这也是长江以北地区第一家法定机构。2016年8月，上海陆家嘴金融城发展局成立，作为国有独资公司注册的企业法人，在全国率先实施“业界共治+法定机构”公共治理架构。9月，青岛扩大试点范围，在国际邮轮港试点建立法定机构。青岛市法定机构改革，按照“一机构一规章”的原则推进，实施“三步走”程序：市委市政府试点推行法定机构指导意见——市人大常委会授权决定——颁布政府规章，初步建立“决策权、执行权、监督权”充分衔接、有效制衡的法人治理结构。

 二、法定机构模式的特点

 法定机构模式是西方发达国家探索出来的一种较为高效的组织运行机制，它兼具政府、事业、企业等多种体制的优势和长处。其有以下五个特点：一是出身法定。每一个法定机构均对应一部立法（一法一机构）；二是资格独立。依法自主履行职能，独立承担法律责任，不受政府部门或其他类似机构的干预；三是职能清晰。承担社会管理、咨询服务等职能清楚明了，职责划分明确；四是资金多元。运行费用可以接受政府资金或者通过对外提供服务获得，也可通过市场竞争取得；五是机制灵活。薪酬分配可根据市场灵活设置，也可依工作需要自主设置人员岗位、自主招聘人员等。从运行情况看，法定机构具有天然“企业基因”，类似“企业的政府化”，以企业的效率履行政府的使命，有别于现行体制下机构繁冗、大包大揽、不时“越位”的状态，具有典型的履行公共管理服务职能的权力指征，又有企业管理运行中的灵活多变、创新有活力、追求高效益、并对目标群体反应敏捷等要素。这是一种更灵活的机制、更社会化的参与，大大增加了决策开放性、合理性、专业性，让公共服务更精细，更高效，更到位。

 三、法定机构模式应用前景

 新时代的新动能本质上是以创新创业为核心，这需要政府具备必要的灵活机制和对新经济发展规律的适应能力，“行政主导、集中管理、统一运营”的体制越来越无法快速适应新技术、新业态、新模式变化。功能园区作为产业创新发展的主力军，在颠覆、“换场”、迭代的新经济大趋势下，通过运用法定机构模式，可以成为园区产业育成和生态构建的重要招式之一。下一步，对于新开发的功能园区，规划建设之初即可考虑法定机构治理模式，有效发挥贴近市场、效率导向的优势，规避行政资源冗余、服务效能低等缺点，加快推进园区开发建设；对于区域范围小、产业特色鲜明、核心功能突出、社会事务牵涉较少的成熟园区，可借鉴上海陆家嘴金融城管理局模式，发挥行业组织和市场作用，发起设立“业界共治”法定机构，探索轻型运作、灵活设岗、用人和激励机制，激发园区发展活力。对于成立时间较早、相对成熟的园区，将部分职能转移到法定机构，如通过市场化招聘方式组建招商队伍或建立专业化招商局，建立效率优先、机制灵活、薪酬不限的绩效考核和激励机制提升招商成效，同时适应新兴产业、创新创业生态等新经济发展要求，针对智能科技、生命健康、大数据等新兴产业成立产业创新促进中心等法定机构，赋予其负责特定产业的规划研究、战略制定、资源链接和企业服务等职能，推动各类功能园区高质量发展，继续作为地方经济发展的“主引擎”。

 2018年党政机构改革，中央要求今后除行政执法机构外，不再保留承担行政职能的事业单位。但随着改革后一段时间的运行，在中央要求以2012年底的行政编制总数不变的背景下，全部或主要承担行政职能的事业单位行政职能收归机关后，出现机关人员超编、职责任务大幅增加，专业人员力量不足等问题，随着一些牵涉面广、涉及人员多、利益诉求复杂的事项日益增多，传统的组织架构和既定的职能履行方式无法有效兑现或满足人民群众的需要。下一步，对改革前实际履行具有一定权力指征，且为社会大众提供公共服务的组织，以及主要从事公益服务且亟须整合资源、完善法人治理结构的事业单位，可按照法定机构制度要求运作，本着“试点先行，局部深入，全面推广”的递进原则，发挥法定机构职责法定优势，依法规范政府职能和行政行为，让其履行职责有法可依，也可以改变政府大包大揽的全能政府地位，改进政府公共管理和服务，理顺与市场、社会的关系，推进政企分开、政事分开，推动其由原管理模式向具有法治思维、适应治理能力和治理体系现代化的要求彻底改变。

 党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，如何打破传统类型的事业单位管理模式以机构规格、人员编制、行政级别优先的怪圈，逐步破除人员流动困难、职务职称晋升渠道窄、科研转化效率低、建设项目落地慢、市场竞争能力不强的桎梏，把制度优势转化为服务经济社会事务的新效能成为一道考题。不像高校、不像科研院所、不像事业单位、不像企业的“四不像”机构即是一种披着法定机构外形的创新形式。“四不像”机构被赋予事业单位独立法人资格，自负盈亏，独立运行、不纳入机构编制管理，不设主管部门、不确定行政级别、不核定编制，具有机构设置自主权、人员选聘自主权、薪酬分配自主权，一般在协议中约定双方的权利、义务，依据“合同”方式来管理，实行企业化管理、社会化运作，发挥其灵活多变性和极强的适应性，不受限于某一种体制机制，集聚各类体制机制最有利的条件、最优惠的政策、最先进的理念，既可以像企业一样设立基金，实行股权激励，也可以像传统事业单位一样，在用地、财税、晋升、金融、科研、人才等方面享受体制内的红利。这一新型法定机构模式，更具有时代性、现代性、适应性，具备了强劲的发展活力和市场竞争力，必将加快推动山东新旧动能转换进程。

 （作者单位：山东省行政管理科学研究所）