陆静

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确提出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，建立可持续的城市更新模式和政策法规。自2022年青岛启动城市更新和城市建设三年攻坚行动以来，青岛坚持把法治思维贯穿到攻坚行动全过程，依法推进城市更新，城市面貌焕发出新活力，市民获得感、幸福感、安全感显著提升，探索出了城市更新法治保障的“青岛经验”。

　　城市更新法治保障的重要意义

　　习近平总书记指出，法治是治国理政的基本方式，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，要自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾，维护社会公平正义。城市更新是城市发展从外延扩张转向内涵提升、由大规模增量建设转向存量更新为主的城市发展新阶段，涉及一系列复杂利益关系的调整，是一项复杂而艰巨的改革发展任务，必然需要法治的同步规范和引领。

　　首先，法治是城市更新有序推进的前提基础。法律是治国之重器，良法是善治之前提。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩，而法律则是治国理政最大、最重要的规矩。城市更新的复杂性和艰巨性决定了必须要在集思广益、科学论证基础上通过统筹谋划建章立制，形成一套权威统一普遍适用的顶层设计，明确城市更新的目标愿景、基本原则、体制机制、技术标准，以及相关主体的权利义务及法律责任，引导更新建设在既定的框架内规范有序运行，从而确保城市更新宏伟蓝图顺利实现。以法治方式为城市更新建章立制，可以凝聚各方力量，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，为城市更新的推进实施提供基本法治遵循。

　　其次，法治是维护人民群众合法权益的重要保障。城市更新归根到底是要满足人民群众对美好生活的向往，以人民为中心是城市更新行动的出发点和落脚点。增量扩张时期，城市更新更多关注技术层面的规划建设，而当前，随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城市更新也发生了一些新的变化，其关注的重点从以往的空间转变为个体，需要协调处理好不同主体间的关系和利益诉求，尤其是人民群众的利益诉求，而维护人民群众合法权益的最佳方式就是法治：群众遇到的法律难题需要法律工作者解疑释惑；群众的基本权利需要法律规范予以明确；群众的参与监督需要法律程序予以保障；群众的权益受损需要通过法律途径予以救济。

　　再次，法治是预防化解城市更新矛盾纠纷的重要途径。城市更新涉及面广，资金量大，法律关系复杂，审批事项多、历史遗留问题多、灰色地带多，很多利益冲突和矛盾冲突不可避免，这些难题的实质性解决，很大程度上要依赖法律职业者的研判。同时，其解决的途径除协商、调解外，更多需要通过复议、诉讼、仲裁等法律手段。从预防角度看，基层矛盾纠纷的多元化解也离不开群众身边的法律机构，如司法所、镇街社区公共法律服务站（室）和人民调解组织，为其提供法律咨询、法律意见和法治宣传等法律服务。

　　总之，以法治方式推进城市更新是城市高质量发展的必然选择，法治保障应与城市更新同步谋划、同步推进，同向发力。

　　青岛城市更新法治保障的现状

　　城市更新和城市建设三年攻坚行动开展以来，青岛市始终坚持以人民为中心的理念，不断创新城市更新法治保障的模式和方法，形成了一系列可圈可点的“青岛经验”。

　　一是构筑政策法规体系，奠定依法更新基础。经过近三年的努力，基本构建起了既有市级层面的顶层设计，又有各部门、各领域实施办法的城市更新制度体系，为在法治轨道上推进城市更新奠定了坚实基础。二是提供法律服务，破解难点堵点。由500多名律师组成的“城市更新和城市建设法律服务团”，主动对接、提前介入依法推进征地拆迁、历史遗留问题解决等工作，保障了城市更新和城市建设顺利进行。三是坚持法治思维，保障公众参与。在实践中形成了一整套以居民协商方式推进重大城市更新的操作流程：改前问需于民，改中问计于民，改后问效于民，该经验被住建部纳入可复制经验做法清单予以宣传。四是统筹法治资源，合力化解纠纷。首个城市更新巡回法庭在青岛成立，推动矛盾纠纷就地解决；基层法院探索“社区法官+社区调解员+社区法律顾问”三方联动的“1+1+1”非诉调解模式，形成“源头预防为先、非诉机制挺前、法院裁判终局”的诉源治理新模式，成效显著。

　　城市更新是推动城市可持续发展、改善居民生活质量、提升城市竞争力的重要途径，与城市的高质量发展目标和人民群众高品质生活需求相比，青岛的城市更新法治保障仍有待进一步提升。一是城市更新的政策法规体系还有待进一步完善。当前青岛城市更新实践仍处于探索阶段，一些重要领域的规范还是以指导意见、工作通知的形式出现，效力层次低，刚性不足；二是一些领域公众的知情权、参与权和监督权还有浮于表面、流于形式的现象。特别是在旧改、拆迁、征收以外的建设项目，公共利益的有效维护还有一定短板；三是对新市民群体权益的平等保护还有待加强。城市更新不仅仅是经济和环境问题，还是一个不容忽视的社会问题，在改变原有社会结构的同时，要对可能引发的社会矛盾予以关切和防范。

　　以人民为中心，持续提升城市更新法治保障水平

　　虽然城市更新三年攻坚行动即将圆满收官，但接下来青岛应继续坚持“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，不断开拓创新，为城市更新可持续发展提供更高质量的法治保障。

　　一是进一步健全城市更新政策法规体系。切实贯彻《决定》提出的“建立可持续的城市更新模式和政策法规”精神，一方面要把实践中行之有效、体现民意的“青岛经验”固定下来、坚持下去；另一方面要借鉴先行地区经验，为我所用。当下，国内半数以上超大城市，趋于构建专项城市更新政策体系。如深圳已经形成了以纲领性文件为统领，以政策性文件为引领，以程序性和标准性法规政策为支撑，以专项规划保障落实的一体化政策体系。建议青岛借鉴先进城市经验，结合既有政策资源，尽快形成覆盖城市更新全流程、全主体集成发力的法规政策体系。此外，还要加快推动标准化体系建设，对城市更新单元的各项标准做出细化安排，确保改造标准统一、确保更新品质。

　　二是进一步拓展公众的知情权、参与权和监督权。建议通过完善制度赋能公众参与权利，拓展常态化、制度化公众参与渠道，推动政府和公民合作，实现价值共创。要进一步健全城市更新重大项目公示制度，保障公众的知情权；推动协商民主实践运用，通过制度化、规范化、程序化的制度设计，深化协商民主，保障民众的参与权；要完善城市更新的投诉整改机制，加强对实施结果的跟踪检查和总结评估，保障公众的监督权，为城市更新提质增效添动力。

　　三是进一步强化对新市民群体的平等关切。要重视城市更新对不同阶层人口、社会公平和社区文化的影响，重视城市更新的空间正义。要统筹兼顾不同区域、不同职业、不同阶层群体的生存发展需求，更加合理地规划居民搬迁区域，增强异质化群体间的互动，打造全龄友好的公共空间，构建和谐的社会结构。如上海市结合不同人群的需求，积极打造从“一张床”到“一间房”再到“一套房”的多元化供应体系，分层次推出新时代城市建设者和管理者之家公租房、人才公寓，确保外来人口进得来、留得下、住得安、能成业，这些好的经验做法值得青岛学习借鉴。

　　（作者单位：青岛市委党校）